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《审判周刊》:浅谈立案登记制对国家赔偿工作的影响

来源:   发布时间: 2015年07月01日

  今年5月1日,最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》和《关于人民法院登记立案若干问题的规定》正式实施。 人民法院受理案件由立案审查制变为立案登记制,对包括国家赔偿案件在内各类初始案件的立案产生了重大影响,有必要对其影响进行分析,积极应对。

  改革前后国家赔偿案件立案规定之差异

  改革前,国家赔偿案件立案依据是最高人民法院《 关于国家赔偿案件立案工作的规定》(以下简称《立案规定》)。该司法解释在当时即采取了“立案登记制”的思维,以切实保障当事人的请求权。如规定收到赔偿请求人当面递交赔偿申请的,应当当场出具加盖本院专用印章并注明收讫日期的书面凭证;经审查符合法律规定条件的,应予立案;对以邮寄等形式提出赔偿申请的,应当及时登记审查;申请材料不齐全的,五日内一次性告知补正的全部内容;在收到申请之日起7 日内决定是否立案,经审查不符合立案条件的,在7 日内作出不予受理决定,等等。这些规定,与立案登记制的基本要求相一致,体现了“有案必立、 有诉必理” 的精神。 但是,由于当时立案登记的大背景没有形成,实践中执行得也并不尽如人意。

  立案登记制是《立案规定》的升级版,在三个方面有重大突破。第一,突出强调了当场登记立案,以“当场登记”破解“立案难”。要求对符合法律规定的国家赔偿申请,一律接收材料,当场登记立案;对提交的材料不符合形式要件的,及时释明,以书面形式一次性全面告知赔偿请求人需要补正的全部内容和期限。当场登记立案是立案登记制的鲜明特征,在请求权保护方面较《立案规定》更进一步。第二,否定了在立案阶段对国家赔偿申请进行实质性审查的做法,以“先行立案”破解“拖延立案”。要求对在法律规定的7日内无法判定的,应当先行立案;对不符合法律规定的,应当依法决定不予受理。以往的实践中,有的法院混淆赔偿请求权与实体获赔权的关系,以裁判标准替代立案审查标准,以实体权利是否能够获得救济审查替代赔偿请求权是否成立的形式审查,人为抬高赔偿请求人主张权利的立案门槛。第三,突出强调了对“三不”等不作为行为的禁止和责任承担,以“责任追究”破解“司法不作为”。禁止不收材料、不予答复、不出法律文书;对有案不立、拖延立案、人为控制立案、干扰依法立案等违法行为,强化了责任追究。

  改革后赔偿案件立案增幅明显但秩序平稳

  据司法统计,笔者所在地中级法院今年1-4月受理国家赔偿案件7件,基层法院受理案件1件。5月1日以来,中院接到国家赔偿申请2件,立案受理1件,诉前化解1件;所辖基层法院接到国家赔偿申请7件,赔偿案件收案呈现以下特点。

  一是案件总量仍然较低,但同比增幅很大。去年1-5月份两级法院只有中院受理2件,基层法院为0,今年1-5月赔偿案件总量达16 件,为去年同期的8倍。公正司法是司法工作的主流,违法、有瑕疵的仅为少数,决定了国家赔偿案件总数不会太多。

  二是中院国家赔偿收案平稳,部分基层法院赔偿案件从无到有遭遇新挑战。由于始终坚持“有案必立、有诉必理”的立案原则,中院在1-4月份立案受理7件的基础上,5 月份只收到国家赔偿申请2件,比较均衡,没有出现大的“井喷”。基层法院情况则相反,5个基层法院在此之前都未受理、 办理过国家赔偿案件,呈现“从无到有”的状态。

  三是人民法院自赔案件明显增多,且案由集中于错误执行赔偿。5月份以来,基层法院收到申请的7件自赔案件中,6件案由为错误执行赔偿。这一方面是由于执行信访数量居高不下,一部分通过国家赔偿程序显现出来,另一方面是由于一些基层法院近年来对涉及本院作为赔偿义务机关的自赔案件“ 不敢收” 、 “ 不愿收”,实行立案登记后,这部分案件显现出来。

  四是公安和检察机关作为赔偿义务机关的刑事司法赔偿案件有所增加。今年1-5月,中院赔偿委员会收到以公安机关、检察机关为赔偿义务机关的刑事赔偿申请5件。因此可见,立案登记制影响的绝不仅仅是法院和赔偿请求人,行使刑事司法权的公安、检察机关、监狱等司法机关也必然受到传导和影响。

  国家赔偿工作中落实立案登记制的关键

  国家赔偿工作承担着判断司法权行使是否合法正当和纠错补救的重要职责,是救济受到司法侵害的合法权益,重构司法公信、司法权威和司法信赖的最后环节。立案登记制确保了有案必立,有利于国家赔偿倒逼司法公正、修复司法公信、赢得公权信赖作用的发挥。在国家赔偿工作中贯彻立案登记,应抓住以下几个关键。

  一是人民法院要严格依法受理自赔案件。从实证角度看,立案登记制实施以来,不再对赔偿申请进行实质审查,清除了自赔案件的立案门槛,人民法院自赔案件大幅增加。要摒弃国家赔偿是损害公权公信、丧失公权信赖的错误理念,破除不愿赔、不敢赔的心理藩篱,积极受理法院自赔案件,体现出人民法院浴火重生、重塑公信的勇气和法治担当精神,决不能对瑕疵案件拖着放任不管,更不能捂着盖着,给受害人造成“第二次伤害”。

  二是人民法院赔偿委员会要严格依法受理各类案件。随着立案登记制的实施,涉嫌违法刑事拘留赔偿、错误逮捕赔偿、殴打虐待致伤赔偿等类型的刑事赔偿案件将会明显增长,公、检、法、监狱等司法机关作赔偿义务机关的几率倍增。人民法院赔偿委员会积极落实立案登记,能够利用个案裁判发挥对司法机关的监督职能。人民法院赔偿委员会这一外部监督压力加强,会反向助推各司法机关主动开展内部纠错和对纠纷的先行处理,使受害合法权益得到及时救济。同时,还可以以赔促防,为依法规范的刑事司法行为提供助力,减少刑事冤错案件发生。

  三要用法治思维甄别涉法涉诉信访,将符合条件的信访及时导入国家赔偿程序。当前涉法涉诉信访数量居高不下,严重影响了社会的和谐稳定。实践中有的司法机关出于遮掩纠纷或者息诉罢访等考虑,脱离法制轨道,另搞一套,使司法争议在法定程序外大量存在,成为隐性国家赔偿案件。其中,既有利用强势地位强迫受害人放弃合法权益的,也有无原则让步、慷国家之慨,以高昂的社会代价满足个别利益,求得问题一时解决的。不论哪种方法,都不是依法解决问题。即使纠纷一时平息,但有害于“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”法治环境的形成。依法甄别涉法涉诉信访,明确划分诉与非诉的界限,对符合法定条件的信访作为国家赔偿案件受理,将司法争议纳入法治渠道解决,依据法定标准妥善处理,可彰显国家赔偿程序在司法纠纷处理中的核心地位,强调和突出司法纠纷的依法解决,以鲜明的法治导向破解“大闹大解决、小闹小解决”的困局,有利于社会法治氛围的形成。

  《审判周刊》  3版  2015年6月19日

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