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《山东审判》:以《山东省多元化解纠纷促进条例》助推诉调有效衔接更好地满足群众多元解纷需求

来源:   发布时间: 2016年11月24日

  2016年7月22日,山东省十二届人大常委会第二十二次会议表决通过了《山东省多元化解纠纷促进条例》(以下简称《条例》)。《条例》共65条,系统总结了近年来全省各地推进多元化纠纷解决机制建设的实践经验,借鉴吸收了国内外多元化纠纷解决机制发展的有益成果,是国内第一部关于完善多元化纠纷解决机制、促进纠纷多元化解工作的省级综合性地方法规,有很强的前瞻性、开创性和实践性,对指导全省多元化解纠纷工作具有重要的现实意义。作为国家审判机关,人民法院负有依法解决各类矛盾纠纷的重要职责,学习好、宣传好、贯彻好《条例》,是人民法院义不容辞的责任。下面,结合《条例》内容,就人民法院参与和推进多元化解纠纷工作谈几点认识和体会。

  一、精准把握人民法院在多元化解纠纷体系中的角色定位

  全面深化多元化纠纷解决机制改革,是提升社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理的重大改革举措。十八届四中全会将多元化纠纷解决机制改革确定为一项重要的改革任务。2015年12月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,从顶层设计高度对多元化纠纷解决机制建设做出了战略安排。为贯彻落实好四中全会和中央改革精神,最高人民法院于2016年6月29日出台《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,确立了“国家制定发展战略、司法发挥引领作用、推动国家立法进程”的工作思路,并明确了司法在多元化纠纷解决机制中的引领、推动和保障作用。就人民法院的职责定位,《条例》第八条规定“人民法院应当依法履行审判职责,建立健全诉讼与非诉讼对接的纠纷化解机制,促进在程序适用、效力确认、法律指导等方面的有机衔接,推动纠纷多元化解。”从中央、最高法院文件精神以及《条例》规定看,在多元化纠纷解决机制不断深入发展的趋势中,人民法院作为解决社会纠纷的重要力量,在多元化解纠纷体系中的地位日益凸显。概括来说,应发挥好司法引领、司法推动和司法保障的三大职能。

  (一)发挥引领作用,确立纠纷解决规则。当代司法的基本功能是定分止争、化解矛盾。人民法院肩负着打击犯罪、保护人民、维护社会稳定、正确处理人民内部矛盾和纠纷的神圣职责,其国家审判机关的特殊地位,决定了依法履行审判职能是其在多元化纠纷解决机制中发挥作用与功能的基本形式和途径。同时,司法裁判的特征是以规则之治化解纠纷,在依法裁判纠纷的同时,对社会矛盾纠纷化解还具有良好的导向作用。人民法院在多元化解纠纷体系建设中,既应借助司法活动进行社会启蒙,通过严谨、公正的案件审理,向社会宣示法治理念,帮助社会公众形成理性的纠纷解决预期,促进社会现代法律意识的培养,引导社会理性解决纠纷;又应以公正裁判确立纠纷解决规则的范式,为非诉讼纠纷化解提供有效参照,塑造纠纷解决主体及纠纷当事人的行为模式。

  (二)发挥推动作用,促进解纷资源整合。作为解决纠纷的专门机关,人民法院在社会纠纷化解体系中处于核心地位,在促进社会矛盾纠纷解决资源整合方面具有天然优势。人民法院应借助其司法能力、司法经验之专长,充分发挥其优势,推动不同纠纷解决方式的衔接互补和各类解纷资源的整合统一。推动解纷平台的建设,按照《条例》要求,积极推动建立纠纷多元化解综合性服务平台、专业性纠纷多元化解公共服务平台、诉讼与非诉讼方式对接平台,整合解纷资源,形成解纷合力。推动解纷队伍的壮大,加强对非诉调解的指导,积极引导和支持工会、妇联、共青团、法学会等组织以及人大代表、政协委员、专家学者、律师等参与纠纷解决,促进解纷队伍从经验型、个别化向职业化、多元化转变。推动解纷方式的创新,借助信息技术平台,推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序等信息平台,打造纠纷解决方式的“快车道”。

  (三)发挥保障作用,确保机制良性发展。当前,在我国诉讼外纠纷解决机制建构还不是十分完善的情况下,推动多元化解纠纷体系的完善成熟,需要充分发挥司法的保障作用,为非诉讼纠纷解决方式提供有力的后盾支持。一方面,司法保障体现在诉讼与非诉讼的优势互补上。非诉解纷方式非规范性、非权威性和非正式的特点,导致其在纠纷化解能力、效力以及动力等方面存在薄弱环节,而这些方面恰好是诉讼解纷方式的优势所在。因此,推进多元纠纷解决体系建设,需要人民法院在弥补能力、保障效力和激发动力方面有所作为。另一方面,司法保障体现在“和为贵”氛围的营造上。“治病于未形”是纠纷解决的最高境界。人民法院在多元纠纷解决工作中,应始终把握这一理念,积极倡导“和为贵”的传统文化,鼓励纠纷当事人通过沟通、谈判、协商方式化解纠纷,营造诚信友善、理性平和、文明和谐、创新发展的社会氛围。

  二、不断拓宽诉调有效衔接的渠道和途径

  多元化纠纷解决机制改革作为司法改革的一项重大举措,已充分显现出无可比拟的优越性和认可度。不仅有利于修复社会关系、实现社会稳定,还能帮助法院进行案件分流,有效缓解现阶段巨大的诉讼压力。然而,任何一项制度的建立和完善,都要遵循其发展的客观规律,并非一蹴而就。为更好地推进多元化纠纷解决机制建设、促进诉调有效衔接,使其成为有效化解矛盾的常态化机制,人民法院应在以下几个方面狠下功夫。

  (一)着力加强诉调对接平台建设,在抓“实际应用”上下工夫。在建设多元化纠纷解决体系进程中,法院的作用主要体现在搭建多元化解纠纷的平台即诉调对接平台上,这个平台搭建好后广泛开放,各种社会上的纠纷解决力量都可以到这个平台上来,法院提供各种帮助。因此,要把建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台作为人民法院推进多元化纠纷解决机制改革的主要抓手,继承发扬“枫桥经验”,加强与各调解组织之间的工作对接,不断丰富诉调对接平台的功能与内涵。加强内部对接平台建设,进一步完善已建成的诉调对接中心功能设置,建立指导分流室、人民调解室、司法确认室、法官工作室“四室”,明确各自职责,有序衔接开展工作;在诉调对接中心设立专业化纠纷调解室,支持人民调解组织和各类行业性、专业性调解组织派员入驻,专职从事委派或委托调解工作,推动各类常见、多发纠纷的快速化解,使诉调对接中心成为人民法院开展多元化解纠纷工作的主要阵地。推动外部对接平台建设,依托镇街综治维稳中心建立纠纷多元化解综合性服务平台,在交通事故、医疗、保险、劳动争议、建筑工程等纠纷比较集中的领域共建专业性纠纷解决平台,把各行各业凝聚到多元化纠纷解决机制中来,充分发挥各部门、各行业、各组织的行业优势、专业优势和工作优势,低成本、高效率地为群众化解矛盾纠纷。

  (二)着力规范诉调对接流程,在抓“实质化解”上下工夫。诉讼与非诉讼纠纷解决方式有效衔接的关键是完善诉调对接的程序安排和各个环节的紧密衔接。要坚持“分层递进”的纠纷解决理念,对起诉到法院的纠纷,推行“诊、调、裁、审”的四步走工作流程,实现纠纷的有序分流和高效化解。加强诉讼辅导工作,对申请立案的当事人,首先由指导分流室的辅导法官进行诉讼风险评估,与当事人细算亲情、信誉、时间、经济、风险“五笔账”,引导当事人理性地选择最适合的纠纷解决方式。健全完善委派调解或委托调解机制,畅通委派、委托调解流程,加强沟通协调,明确权责义务,坚决防止“委托不出去、邀请不进来”、“转了一圈又回来”等问题发生。完善调解与速裁的衔接,实行案件繁简分流,在诉调对接中心法官工作室配备“法官+人民调解员+书记员”的速裁团队,对简易纠纷先进行诉前调解,诉前调解不成的,直接立案后进行速裁。

  (三)着力健全诉调对接工作机制,在抓“务实高效”上下工夫。完善规范的诉调对接机制,是诉讼与非诉讼纠纷解决方式有机衔接、优势互补、相互协调的重要保证。当前,要继续健全特邀调解制度和律师调解制度,完善特邀调解组织和特邀调解员名册,广泛吸纳律师加入特邀调解员名册,充分发挥他们的特长和优势,开展好接受法院委派或委托调解工作。积极探索建立鉴定评估前置、民商事纠纷中立评估等机制,完善司法鉴定前置的做法,将建筑工程、医疗纠纷、交通事故等案件司法鉴定程序前置到诉前,并在鉴定结论做出后第一时间跟上诉前调解工作。充分运用“互联网+”思维,促进各类纠纷解决机制的跨界融合,创新在线纠纷解决方式,通过在线咨询、在线协商、在线调解等方式,实现纠纷网上化解,通过科技让人民群众足不出户解决纠纷,减少诉累、节约成本、提高效率,让社会公众真真切切地感受司法的公平正义。

  (四)着力强化司法保障,在抓“合力形成”上下工夫。多元化纠纷解决机制牵涉面广,涉及到多元主体和方方面面,必须在党政主导和综治协调下,更加充分的发挥法院的引领、推动和保障作用,形成社会多层次多领域齐抓共管的解纷合力。人民法院要充分发挥司法资源优势,定期征集非诉调解组织的培训需求,采取现场指导、法律讲座、专题培训、庭审观摩、提供典型案例等形式,加强对非诉调解人员的针对性培训;围绕群众最关心、最直接、最实际的衣食住行等方面的法律问题深入开展普法宣传、法律服务、答疑解惑和矛盾化解等工作,从源头上化解和减少纠纷。要切实保障诉外解纷成果,对诉前调解成功当事人申请司法确认的,依托司法确认室,从接受材料、立案登记、审查、确认实行“一站式”服务,及时通过司法确认赋予调解协议强制执行效力。要加强多元化纠纷解决机制的宣传,使普通群众充分认识到多元解纷的特点和优势,自觉自愿地选择非诉方式解决纠纷。同时,要积极争取政策支持和经费保障,加强特邀调解员队伍建设,为法院和人民法庭的人民调解室,选好配强人民调解员,实行“以案定补”,发放办案 补贴,充分调动人民调解员的工作积极性。

  三、妥善处理实现诉调有效衔接的辩证关系

  随着多元化纠纷解决机制的建立和发展,各种纠纷解决手段不断丰富和完善,在参与多元化解纠纷工作中如何正确把握主要矛盾和次要矛盾,实现纠纷化解的最佳效果,是必须认真加以思考的问题。结合《条例》中法院的职责定位以及近年来的工作实践,人民法院参与多元化解纠纷工作,必须妥善处理好以下几个方面的辩证关系。

  (一)处理好坚持党政主导和法院推动的关系。构建具有中国特色的多元化纠纷解决体系,要始终坚持党的领导,充分 发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。同时,多元化纠纷解决机制改革是一项系统工程,涉及到诸多国家机关、综治组织和其他社会团体等等。因此,要确保多元化纠纷解决机制工作的顺利开展,必须要依靠党政主导、综治协调来统筹全局,协调好各方面的关系。特别是在《条例》制定出台后,人民法院作为多元化纠纷解决机制中不可或缺的主体,应按照《条例》明确的工作职责,坚持在党委统一领导下,加强与各部门、各组织的协调沟通,充分调动综治组织、行政机关和调解人员的积极性,保障多元化解纠纷工作的有序开展。

  (二)处理好调解精力投放与审判力量不足之间的关系。当前,“案多人少”的问题在各地法院普遍存在。开展多元化解纠纷工作,虽然需要法官深入基层、深入群众开展法律宣传、指导调解等工作,占用了法官的一些精力,但是从长远来看,在这一过程中,通过法官对群众的教育,对调解组织的培训和指导,人民群众的法律意识得到增强,人民调解组织调解能力得到提高,这些对矛盾纠纷的化解都会起到良好的促进作用。假设社会矛盾的总量不变,诉前解决纠纷数量的增加,就相当于减少了法院诉讼案件数量,从而缓解了司法压力。此外,对于一些复杂的社会矛盾,虽然经过层级过滤仍不能解决,但是通过各个层面纠纷化解主体的共同努力,纠纷化解方向大体一致,矛盾处理结果出入不大,即使最终诉到法院,也会使双方的权利义务关系比较清晰明确,利益冲突明显缓和,处理难度就会相对降低,从而在很大程度上减轻了法院处理的难度和信访压力。

  (三)处理好疏导矛盾纠纷与尊重群众诉权之间的关系。立案登记制改革后,推行多元化解纠纷工作容易让群众产生误解,即到法院提起诉讼,法院不但不受理,还将纠纷分流给其他调解组织调解,是不是法院在推脱责任。群众误解的主要原因是对群众的引导不够。因此,在工作中,一定要针对不同纠纷的不同情况,通过有效疏导、充分释明,引导社会公众树立“诉讼是解决纠纷的最后选择,但不一定是最佳选择”的观念,让群众自觉选择非诉方式化解纠纷,才能避免群众对多元化纠纷解决机制产生抵触情绪和误解。在实践操作中,有两个问题需要注意。一是分流疏导的自愿性。不论是当事人对诉前调解程序的选择、对诉讼权利的行使,还是对实体权利的处分,法院都应当尊重当事人的真实意思表示。二是对分流疏导纠纷的跟踪。在分流疏导纠纷前,应明确相关行政机关和社会组织内部具体承担调处职能的机构,做到分流疏导纠纷对口接、对口调,并明确分流纠纷的处理期限,调解不成或期间届满,非诉调解机构应及时将纠纷转回法院,进入诉讼程序。

  本文发表于《山东审判》2016年第4期

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