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《山东审判》:结构功能主义视阙下民事执行权配置路径探析

来源:   发布时间: 2016年11月25日

  论文摘要:任何一种权力配置都是一个系统化的构成,对于民事执行权配置模式创新,这一当前司法改革中实践性命题的求解,应以权力运行功能的充分实现为核心。对此,本文在分析了结构功能主义与执行权配置模式研究契合性的基础上,将该广泛应用于社会学和政治学领域的研究工具,作为本文执行权配置这一法律问题的方法论和分析手段。民事执行权配置路径包括宏观上权力配置于何种国家机构和微观上在该国家机构内如何运行两个层面。宏观层面上,目前的主要困惑是该权力在法院和行政机关之间如何选择。对此,欲立先驳,本文首先针对民事执行权在行政机关配置的主要观点和理由一一进行了驳斥,然后对该权力仍应配置给法院的正当性进行了论证。结构功能主义运用到法律制度对权力进行配置的领域形成三个方面的重要视角,一是权力性质正向决定权力载体的组织构造,二是权力功能反向决定权力的应然组织结构,三是国情对权力组织结构有客观的现实需求。从这三个方面看,民事执行权宏观配置给法院行使均具有必要性和合理性。接着,将结构功能主义运用到民事执行权配置的微观层面,对该权力在法院内部的具体配置模式进行了思考和探索,提出了微观配置的基本思路,即成立专门的执行审判庭和设立执行警务局,分别行使执行裁判权和执行实施权,并依托结构功能主义中的重要内容“AGIL”功能范式,对这一思路的合理性进行了着重分析,且为实现这一思路进行了具体设计。

  以下正文:党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出:“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”,标志着“审执分离”体制改革向纵深方向发展,也必将成为新一轮司法改革重点解决的问题之一,引起了理论界和实务界空前的热议。而“审执分离”的核心问题是民事执行权应如何实现合理配置。民事执行权配置包括宏观和微观两个配置层次。宏观层面,首先要解决该权力应配置给哪个国家机关来行使。微观层面,则要探寻该权力在某一国家机关内部如何具体运行。波斯纳说:“法律是功能性的。”所有关于民事执行权配置路径的争论,其可行性和合理性都必须着眼于该权力运行功能的实现,通过权衡比较,以洞见正确的道路和方向,而社会学的结构功能主义理论无疑为此提供了可靠而有效的分析工具。

  一、方法论前提:结构功能主义与民事执行权配置研究的契合

  结构?D?D功能研究路径是广泛运用于政治学和社会学的研究方法。它着眼于系统功能的实现与该系统结构之间的必然联系,认为特定的结构是系统功能实现的载体,系统功能的充分有效发挥以其相应的合理结构为前提。

  (一)研究方法和适用范畴的宏观契合

  适用结构功能主义的方法进行权力分立问题的研究,可以起到方向性研究的作用,加深人们对司法内在规律的认识。结构功能主义视角下的权力分立的核心内涵是,不同的权力要依据适当功能之国家机构标准来划分,以便决定何种国家事务应由何种国家机关负责决定,并应具备什么样与之相适应的具体元素来承载。民事执行权配置宏观上讲首先要确定由哪一个国家机关来行使该项权力。从微观上讲,是指在某一个国家权力机关内部该由什么样的具体部门和人员来承担该项权力。这无疑跟结构功能主义从功能定位推导结构特征的研究方法是吻合的。同时,作为司法改革的重要内容,民事执行权的配置是个实践性命题,注重实效性和可行性。而结构功能主义系统结构中的许多内在要素形态恰恰是司法改革中的具体标准,而且该方法论更倾向动用现有管理资源达到直接目标,可为司法改革实践提供可操作性的研究结论。

  (二)空间维度和内容种类相互联系的静态吻合

  结构功能主义的代表人物帕斯森认为,社会系统之所以能保持有序的维持和延存,是由于其各个组成部分以有序的方式相互关联,并对社会整体发挥着必要的功能,即“AGIL”模式。

  

  手段             目标

  外部的      A:适应功能(1)          G:目标达成功能(2)

  内部的      L:潜在的模式维持功能(3)     I:整合功能(4)

  从整个社会系统的维系与运转的宏观角度讲,执行上述表格中四种功能的子系统,分别是经济系统、政治系统、社会共同体系统和文化模式托管系统。各个子系统必须从其他不同功能的子系统中获得作用力和能量,才能更好地发挥自己独有的功能。如果将执行权的运行看作一个独立的系统,前文中的经济系统、政治系统、社会系统和文化系统同样是支撑该立体框架的作用力系统:首先,在与经济系统的作用方面,由于任何的法律问题归根结底是由经济基础决定的,司法改革中民事执行权配置模式的探索亦须建立在这个基础之上。同时,任何的权力配置都不得不考虑经济效益原则,民事执行权的配置亦不例外。其次,在与政治系统的作用方面,如何在遵循政治与司法关系的一般规律中,探索独立于政治又反作用于政治的司法完善模式,是司法改革中一个非常复杂的重大理论和实践课题。民事执行权配置争议的焦点便是该权力在法院与行政机关选择分配的问题,对此的求解和论证自然离不开与政治系统的关系范畴。再次,在与社会共同体的作用方面,一个国家的社会秩序情况直接影响着这个国家法律功能的效果。因此,民事执行权的配置离不开对包括社会信用体系在内的社会问题的考虑。最后,在与文化模式系统的作用方面,法律制度具有文化的特征,又受到文化的影响。在民事执行权的运转中,当然会受到文化价值理念的支持与规制双重影响。另外,只有经受了历史长久考验的权力配置模式才会得以延续,并在与文化的交融中证明其存在的合理性乃至优越性。

  (三)结构张力与要素耦合相互调节间的动态耦合

  结构功能主义认为,社会系统的各个子系统之间相互配合,同时又存在着一定的结构性张力,其耦合程度和张力消解机制是整个系统能否实现良性互动的关键。国家治理中的权力运行也是一个政治、经济、社会、文化等多元因素耦合的系统。具体到民事执行权运行中,包括民事执行强制力与民事主体自由追逐市场利益最大化之间的张力,民事判决的自觉履行与社会信用体系间的张力,司法权威的培育与政治力量边界间的张力等等。只有实现充分的耦合,才能更好地发挥各要素的价值功能和制度功效。另外,现代社会中,多元利益彰显,任何组织和价值的存在都应当具有时代性和流动性。用结构功能主义的视角审视,可表现为要素的调节和系统的稳定。分析民事执行权配置路径时,亦应根据权力运行的现状和特点,注入新的系统要素,且各要素的行为边界也须随之进行动态调整。从这个角度上讲,结构功能主义将为民事执行权配置中相关元素的改革创新提供独特的分析视角和理论依据。

  二、欲立先驳:对民事执行权宜配置于行政机关观点的质疑

  民事执行权配置路径的探讨,首先应解决权力交由哪个国家机关行使的问题。理论与实践中关于是否要将民事执行权从人民法院分离出去,交由行政机关行使的争论由来已久。对民事执行权应配置给行政机关的主要观点,从不同的角度进行梳理和论证后,笔者认为,当下此种路径选择并不可行。

  (一)对“民事执行权配置给行政机关符合其权力属性”的驳斥

  “权力的性质决定权力载体的组织构造和运作方式”,(5)这无疑是结构功能主义的言内之意。但该观点对执行权性质解析不当,导致结构寻求与论证失去正确的基础。将民事执行权的性质划定为行政权范畴,主要基于民事执行权的外在特征在一定程度上与行政权有相似之处,但这种“形式决定论”是不足取的。“那种认为强制执行行为属于行政机能的见解是有必要进行反省的。”(6)而且,民事执行权的权能划分标准尽管不尽统一,但从内容上讲,应该包括司法审查权能、执行命令权能、执行保全权能、执行措施实施权能、执行裁判权能、执行统一管理权能。(7)这六项权能有机联系,不可分割。仅以执行措施实施过程中外化表现出的某些特征为由主张执行权为行政权,不免依据不足。因此,该观点其逻辑前提失真,其导出的直言判断之结论必然谬误。

  (二)对“执行权配置给行政机关有利于执行权功能实现”的异议

  该观点认为,“行政机关尤其公安机关具有比法院更强的执行力,法院在突发事件面前往往无能为力,应付暴力抗法类事件离不开公安机关的介入。”该观点的不足之处在于,对民事执行权的功能理解粗糙片面,导致进行结构推倒时失去准心,论证过程中无法把握主要矛盾和次要矛盾。在民事强制执行过程中,根据遭遇障碍具体形态的不同,可以分为制度性障碍和非制度性障碍两种基本类型。非制度性障碍主要表现为偶发性、非常规、无规律性的对抗与紧张,着重体现为障碍的个性。制度性障碍则主要体现为经常性、具有一定规律性和倾向性的矛盾与问题,更多体现的是障碍的共性。制度性障碍是造成目前民事执行难的主要原因,是执行权配置应考虑的基础性依据。而上述观点中将民事执行权由法院行使的局限应属于非制度性障碍,并不是引起执行权在法院和行政机关移转的充分理由。

  (三)对“执行权配置给行政机关有利于实现权力制约与监督”的商榷

  “结构功能理论追求的是结构与功能的统一,把社会整体的一致性以及在此基础上各个系统的均衡与和谐作为理论的落脚点。”(8)对于权力运行系统而言,“在今天的世界上,所有发达的政治系统中都包含着一个功能强大的司法机构。…合理的司法机构和强大的司法功能既是政治民主化本身的要素之一,更是政治制度化的最为集中的表现。”(9)目前,在我国司法权相对于行政权而言,不是权力过大,相反处于明显弱势。如将民事执行权划归行政部门行使,只能加剧二者间的力量对比,导致法院对行政部门的制约和监督功能将进一步弱化,与我国建设社会主义政治文明和依法治国的总体目标背道而驰。

  (四)对“执行权配置给行政机关有利于缓解执行难和司法公信不足”的追问

  该观点认为执行难问题已经成为影响司法公信力的重要方面,既然不被信任,不如交给行政机关行使。该种逻辑与“头痛医头、脚痛医脚,甚至头痛斩头”又有何异?在结构功能主义视角下,社会要保持一个稳定的秩序,不出现失范状态,就要使社会道德成为个人人格的一部分,让社会拥有共同的价值规范。”(10) “价值是构成社会秩序的条件。”(11)执行难作为社会秩序失范的一种表现,其解决需要从价值规范层面考虑,建立长效机制,岂是单纯将民事执行权剥离给其他机关所能根治?另外,从功能发挥与其载体的必然联系来看,司法公信力与司法裁判的实现程度具有并发性、同步性和同质性,“民事执行是法律保持力量的重要途径,民事执行权威是法律权威的关键载体”。(12)将民事执行权交由其他部门行使,将徒增司法与社会之间矛盾的危险,对缓解司法公信力问题无益。

  三、宏观配置:民事执行权配置于人民法院的正当性解读

  结构功能主义运用到执行权宏观配置研究形成三个方面的分析视角:根据执行权性质,为其确立正确的运行载体;立足民事执行权功能的充分实现,为其寻求最合理的权力配置结构;充分考虑民事执行权运行与当前司法国情中其他要素间的相互关系,为其选择可行的现实路径。从这三个方面看,将民事执行权配置给人民法院行使均具有必要性和合理性。

  (一)从民事执行权性质出发的正向推演

  正确界定民事执行权的权力性质是权力合理配置的前提和基础。对此,目前学界有司法权说、行政权说、双重属性说、独立权说、不确定说等。笔者认为,民事执行权从宏观上定位为司法权较为适宜。最主要的理由在于:首先,从司法权的概念上讲,只要某种国家权力的设置,其职能是为了社会秩序的矫正或服务于该职能,并具有司法权所独特的不可诉性,那么,无论这种矫正社会秩序的国家权力在表面特征上有何差异,其实质仍具有司法权的功能,可纳入司法权。(13)民事执行权以国家强制力实现生效裁判文书确定的权利,在民事权利维护方面承担着整个民事诉讼程序中社会秩序终极矫正者的角色。另外,从权力位阶上讲,司法权不是某一项单一性权力,而是由一些子权力构成的权力结构。其中,执行权与审判权紧密不可分割,应当同时属于司法权的下位权力。综上,应将民事执行权纳入司法权概念的开放性权力结构中。而法院是最典型的司法机关,将民事执行权交由法院行使,可以达到权力性质与权力载体结构的统一。

  (二)从民事执行权功能着眼的反向论证

  站在充分发挥权力功能的角度,分析权力应在何种状态、体制下运行,以及如何选择或组织权力结构,是结构功能主义的另一基本视角。

  1、基于效率价值的反向求解

  民事执行权运行的目的决定了其权力配置模式首先要彰显对效率功能的追求。法院较之其他机构,孰更能满足执行权配置的效率功能?答案当然是法院。第一,从成本角度考虑,民事执行权保留在法院行使,可避免国家财政资源的再次耗损。同时降低社会由于心理冲击和重新适应所造成的精神成本消耗,减少改革的阻力。第二,从收益的法律效果来看,若将民事执行权交给法院之外的其他机构行使,将增加审判机构与执行机构相互间的沟通协调难度;流程和环节的复杂性将增加执行的中间环节,延长执行周期;而且容易发生相互推诿扯皮,甚至是摩擦和冲突,导致降低执行工作效率。第三,从收益的社会效果来看,如果将民事执行权在法院外配置,将加大判决与执行相互脱离的风险,不仅无法实现权力配置所要解决“执行难”的初衷,相反会使“空调白判”问题更加凸显,造成司法公信力的倒退。

  2、基于公正价值的反向推倒

  民事执行就是维护司法公正的最后一道防线。换言之,公正亦是民事执行权行使的基本价值取向之一。(14)从帕斯森结构功能理论的外部理论出发,由于追求公正性与合法性是法院的基本传统理念,较之其他机关,对民事执行权运行影响效果的差异不言而喻,而民事执行权在不同系统中的适应后果也将大不一样。另外,从事法律职业人员的数量、专业素质以及在本系统中的地位对比来看,法院明显优于行政机关。由于民事执行实施权与执行裁决权在运行中往往相互交织,需要具有较高的法律素养,从更有利于公正价值功能的实现的角度,将民事执行权配置给法院配置是更为合理的选择。

  (三)从司法国情角度的现实合理性分析

  结构功能主义理论方法指导法学研究要求“视法律为民族的一个部分,要求我们找出一个民族的法律与这个民族的其他方面、制度以及态度之间的关系。”(15)世界各国关于执行权配置模式存在着法院内配置模式、行政机关内配置模式、混合配置模式和专门执行法院配置模式等四种不同模式类型。但是,不同国家对此作出的不同选择很大程度源于各国的国情和传统历史。我国执行权配置的模式,也离不开对司法国情的考量。从现实国情来看,在我国司法权之于行政权明显弱势地位的背景下,若将民事执行权划归行政部门,将加剧二者间的力量对比,使法院对行政权的制约与监督功能将更加弱化。而且目前地方保护主义仍是影响民事执行权顺畅运行的主要因素之一,将民事执行权划归行政部门,将为地方保护主义干预执行权提供更为便捷的途径,势必加剧执行难问题。从社会公共选择的角度分析,将民事执行权从法院移除后,将弱化司法终局性的理念,公众无方向地寻找司法救济的替代品,将增加整个社会系统的负功能。

  四、微观配置:民事执行权在人民法院内部运行模式探寻

  如果将民事执行权的运行视为一个独立的系统,那么,一方面,应根据该权力的功能属性来推见其结构性基础,根据权能的不同方面来确定的具体元素载体。另一方面,则要求通过其合理构建的内部元素可以推见其可以实现的社会功能,权力配置模型的建构要具有可行性。

  (一)深化执行实施权和执行裁决权有效分离的基本思路

  关于民事执行权的构造问题,理论界和实务界均存在多种观点,主要有二元论、三元论、四元论等,但通说对民事执行权的权能划分是由执行裁决权和执行实施权两部分组成。笔者认为可以在人民法院内部设立与同级人民法院的民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭等具有相同地位的执行审判庭,行使执行权能中具有裁决权性质的权力。整合人民法院执行局和司法警察机构,设立执行警务局,行使民事执行权中具有行政权性质的实施权和目前司法警察的职能,从而协调两种不同的民事执行权能在效率与公正价值追求上的主次差异,满足二者对运行程序的不同要求,实现对二者的有效管理。

  (二)设立专门执行裁判庭和执行警务局的合理性

  1、深入贯彻“审执分离”的客观要求

  根据结构功能主义中权力构造决定其载体组织构造和运作方式上的指导思想,执行裁决权和执行实施权的行使要形成两个不同类型的系统。在目前执行权在法院外部进行分离配置尚不具有可行性的前提下,法院内部作出的这种分离无疑是较为彻底的“审执分离”模式。

  2、深化执行权内分的可行之路

  如果说设立专门的执行裁判庭是在现有审执分离模式下进行的优化选择,那么,整合执行实施人员和现有的司法警察成立司法警务局,便是更具有突破性和前瞻性的思路,在此,着重利用帕斯森结构功能主义 “AGIL”模式求证其可行性。

  第一,从适应功能(A)分析,系统所需具备的适用功能应当包括对环境的顺应和系统对外部的积极改造两个方面。在由外而内的顺应性方面,《人民警察法》、《人民法院司法警察暂行条例》和最高人民法院《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》中关于司法警察可以采取强制措施和参与执行工作的明确规定,为执行实施权的警务化配置提供了法律依据。近年来,不少地方的司法警察通过多种方式和途径参与民事执行工作,为执行警务化配置提供了实践经验。《俄罗斯联邦执行程序法》和2002年俄罗斯通过新的《民事诉讼法典》关于将民事执行权中行政权属性的部分交由司法警察行使的规定,为执行实施权警务化提供了域外经验。在由内而外的改造力方面,现行法官行使强制执行权的做法,混淆了法官的职责。将执行实施权交由司法警察行使,可以纠正法官角色的错位,维护法官和法院的形象。且法院各个部门和人员各就各位,各司其职,将促进整个系统更顺畅有序地运转。

  第二,从目标实现功能(G)分析,司法警察负责民事执行实施权能,更有利于对民事执行效率和公正价值的实现。一是可以缩小执行成本,提高执行效益。目前法院中司法警察进行传统性司法警务的工作量不饱和,造成司法警察人力资源浪费,增加了法院工作的公共成本。如果将司法警察机构和目前执行局中的执行实施人员进行一体化编制,能有效缓解当前执行力量缺乏和执行任务日益繁重间的矛盾,从而提高执行效率。二是可以增强执行震慑力。司法警察在遏制和化解强制执行中暴力抗法等矛盾激化情形时,往往能彰显出强大的威慑力量和快速反应能力。三是可以加大执行力度。“在法院执行强制性与被执行人逃避性相互追逐的较量中,胜者取决于强制力度与躲避花招的力量对比关系”,(15)司法警察与法官相比,无疑可以改善这种力量对比关系,加大执行力度。

  第三,从整合功能(I)分析,执行警务化改造可以起到人力资源整合和精简机构的功能。随着机构合并和人员减少,现有的车辆、械具、头盔等物资装备可以更集中使用,从而实现物力资源的有效整合。同时,执行工作的现实情况决定许多执行问题的解决单靠某个法院肯定孤掌难鸣,司法警察实行半军事化管理,是一支在法院内部自上而下的具有整体性的统一队伍,司法警务局的设立,能够在上下级法院间很好地实现垂直领导,有利于打破地方保护主义和部门保护主义,形成全国一盘棋的执行新格局。

  第四,从模式维持功能(L)分析,执行警务化改造能够增强执行“软能力”,做到人尽其能,发生“1+1>2”的文化效应,为执行队伍的健康发展提供思想保障。民事执行警务化改造,一方面可以有效调动司法警察的积极性,发挥其战斗力强、政治素质好、队伍年轻化的优势。另一方面,可以充实执行队伍,在缓解执行办案压力的同时,减轻原有执行人员的心理压力,重塑其工作热情,进而提高执行工作的效能。

  (三)执行权微观配置模式的具体设计

  1、机构设置与职能划分

  成立与民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭等具有相同地位的执行审判庭,负责行使执行裁决权,包括申请追加、变更执行主体,执行异议、复议、执行申诉、执行异议之诉等案件的审查,恢复执行以及执行管辖权的转移等事宜。将执行局与司法警察机构整合为执行警务局,行使执行实施权和司法警务权。具体包括:执行命令权、执行措施施行权、执行强制处罚措施决定权、日常司法警务工作及对本级和下级执行警务局的事务管理权。

  2、队伍组成与身份定位

  执行审判庭专司执行裁决权,其主体由法官组成是言内之意。执行警务局中的执行人员应定为为司法警察,从法官序列中分离出来。这种定位符合权力性质,契合法律精神,也符合工作的现实需要。

  3、管理体制与相互关系

  在法院内部,执行审判庭和执行警务局要各自恪守权力边界,相互支持又相互制约。执行警务局实行执行警务局长负责制,对外统一行使强制执行实施权,对内接受执行审判庭的监督。上下级执行警务局实行垂直领导。在最高法院设立执行警务总局,确立全国法院执行警务局件统一领导、管理、指挥、协调模式。上级警务局可以运用任免、考核、评比、检查等行政管理手段对下级警务局进行监督和制约,建立执行管理长效机制。

  结语

  作为新一轮司法改革重点关注的内容之一,民事执行权的配置是一个时代命题,也是一个实践性命题。美国大法官霍姆斯说过:“法律的生命不在于逻辑,而在于经验”。我们在任何一项法律制度的设计中,需考虑的不仅仅是紧密的逻辑和理论的周延,更应考虑的是法律的生命经验,即法律在实践中是否能够达到设计初衷所要实现的功能。本文旨在抛砖引玉,不奢望在有限的篇幅里具体全面地论述到该权力配置的微观细节,但期为这个问题的解决从宏观和中观上提供并论证一种方向和思路。

  本文发表于《山东审判》2016年第4期

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